文 / 天则经济研究所课题组
本报告认为，解决当前工商业强镇和郊区镇进一步发展问题的合理方案是设立县辖市。所谓县辖市，是设立合乎必须条件的镇为建制市，而依然在县的管辖之下。这是在现有制度约束下的最佳解决方案，也有历史依据和国际经验的支撑。
一、县辖市构想的合理性
中国要按照经济社会演变的内在逻辑完成城镇化，就务必要突破自发性城镇化与行政体制约束之间的矛盾，给事实性城镇以合理的发展空间。这是新型城镇化务必解决的一大问题。
寻找实施性城镇发展瓶颈的解决方案，不仅仅需要从理论上进行分析，更需要充分利用各种经验：第一，中国历史经验。第二，台湾经验。第三，欧美日各国经验。
但寻找解决自发性城镇化的出路，需思考一个基本约束条件：延续了千年的以“县”为基本单位的治理结构，这也是目前中国政治统治和社会治理的基本格局。
综合思考以上因素，咱们认为，县辖市改革方案最切合中国自下而上的城镇化的发展路径。
实行县辖市能满足县域内城市化水平高且具有小城市发展规模的强镇设置为“市”的要求，按城市管理体制进行运作，贴合城市的基本特征，使中国的城市建制与城市化的发展相适应，也与世界绝大多数国家的城市建制模式相对应，从而避免这些城镇陷入发展瓶颈。
行政区划制度的核心问题是使得城市的生产职能和管理职能混合为一，地级市和县都是如此。
设立县辖市则能够突破这一死结。现有传统行政区划制度的核 ……此处隐藏3513个字……市制层级过多的问题：实行三级市制
目前我国行政区划层次过多，现实中各省区普遍实施的是省—市（州、地区）—县市— 乡镇的四级制，“市”也有省级市（直辖市）、副省级市、地级市、副地级市、县级市，已相当繁杂，如果再出现“乡镇级市”（即县辖市），则状况更加混乱。
减少政区层次是从根本上解决上述矛盾的重要措施。就应按宪法精神，实行省—县—乡三级制，逐步取消“地区”与自治州建制，取消“市领导县体制”，由省直辖县市。与减少政区层级相对应的是实行三级市制：中央直辖市、省辖市、县辖市。
3.在试点的基础上严格执行，防止新的“设市热”
中国在实行市制过程中，曾多次出现“设市热”，如大跃进时期、上世纪80年代中期和 90年代，致使国家不得不于1997年暂停设市（个性是整县设市）审批。这对县辖市体制的实施是一种警醒。
思考到两类市镇情形，未来我国县辖市的实施，也可分两类试点：
第一，先选取那些规模较大、实力较强、区位较优的工商业强镇（如东莞虎门镇、温州龙港镇、南昌向塘镇、宾阳县黎塘镇、衡阳南岳镇及新疆的阿拉山口和红旗拉甫等），试点设立县辖市。
第二，在北京、广州等地选取一些郊区镇，比如燕郊镇、宋庄镇，试点设立县辖市。
根据这些试点经验，可制定法律，确定镇设市的产业、人口、基础设施等标准，只要到达这些标准，就可向民政管理部门申请改镇为市。需要说明的是，县辖市只是增添了少量机构和编制，其行政级别还是乡镇级，且并不是每个县都务必设立县辖市，就应按设置标准严格处理设置问题。在推行中必须要严格执行设置标准，杜绝新一轮的一哄而起的“设市热”。
